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Economia

Il Decreto dignità ed il mercato del lavoro tra obiettivi di rilancio e conseguenze restrittive

Lo scorso 7 agosto è stato approvato il famoso “Decreto Dignità” tanto voluto dal Ministro del Lavoro e dello Sviluppo, Luigi Di Maio.

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Photo: Shutterstock

del prof. Giuseppe Chirichiello

Cari amici,
Lo scorso 7 agosto è stato approvato il famoso “Decreto Dignità” tanto voluto dal Ministro del Lavoro e dello Sviluppo, Luigi Di Maio. Lo stesso Vicepremier lo ritiene notevole quanto fondamentale per l’ avanzamento del nostro Paese e difendendo il decreto dalle accuse provenienti dall’ opposizione ha così parlato: “Nel decreto dignità non c’è stato nessuno spiraglio per gli interessi delle lobby, ma porte aperte agli interessi dei cittadini, ringrazio anzi i parlamentari per aver tenuto duro. In esso non c’è interesse di partito, non c’è un favore a nessun imprenditore, a nessun banchiere, a nessun amico, a nessun parente, né ci sono commi nascosti che celano qualche vergogna. Inoltre non è nato da pressioni di Bce, Fmi, Ue o Paesi stranieri. Ora, finalmente, possiamo dire che è il popolo che ricomincia a esercitare la sua sovranità come stabilisce la Costituzione”.
Dal fronte dell’ opposizione invece arrivano campanelli dall’allarme, soprattutto per quello che riguarda l’ occupazione nel nostro Paese. E la voce più forte è sicuramente quella dell’ ex Presidente del Consiglio, e ad oggi Senatore, Matteo Renzi. Durante un’intervista al “Sole24Ore” l’ex sindaco di Firenze ha così esplicitato il proprio parere: “Lo chiamano dignità ma è un decreto disoccupazione, così Di Maio mette in difficoltà le imprese creando incertezza, dovevano essere il governo del cambiamento e l’unica cosa che cambia è il nome del ministero: quello che si chiamava ministero del Lavoro ora si chiama ministero della Disoccupazione”.

In questo articolo noi vorremmo soffermarci sul decreto dignità, un decreto spesso spiegato o interpretato erroneamente. Non essendo noi esperti del settore economico abbiamo chiesto aiuto al Professore ordinario, titolare di cattedra di Economia Politica dell’università la Sapienza Giuseppe Chirichiello.

Il decreto legge (d.l.) n. 87/2018 (cosiddetto “decreto dignità”), convertito in legge dal senato della Repubblica in data 7 agosto 2018 (disegno di legge n.741/2018), al momento di questo scritto, è in corso di pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, ed è parte integrante della raccolta di leggi della Repubblica Italiana.
Come sarà argomentato, esso interviene sulla previgente disciplina organica dei contratti di lavoro con delle modifiche tutto sommato marginali, eppure esse sono state sufficienti ad innescare un acceso dibattito, soprattutto relativo ai meriti e demeriti di tali innovazioni legislative.
Questo scritto si propone di offrire una valutazione complessiva del “decreto dignità” inquadrandolo nella prospettiva del mercato del lavoro.
Ma il mercato del lavoro è elemento centrale per il funzionamento del sistema economico e la sua rappresentazione è complessa. In questi scritto prenderemo in considerazione l’approccio tradizionale e quello “contrattuale” del mercato del lavoro.

L’approccio tradizionale al mercato del lavoro

L’approccio tradizionale allo studio del mercato del lavoro distingue tra mercato del lavoro di un servizio lavorativo specifico e mercato del lavoro per l’intera economia.
Nel primo caso si guarda all’intero sistema economico come ad un “insieme” di settori produttivi e lavori specifici, ed i fenomeni a cui si è interessati sono la struttura dei salari relativi, le interazioni tra salari e prezzi dei beni, ed anche la forza e ruolo del sindacato in ciascun settore. Nel secondo caso si è interessati alla formazione del salario reale medio prevalente nell’economia, e del livello complessivo di occupazione, unitamente al determinarsi del tasso di disoccupazione.
Il salario reale è il valore del salario in rapporto ai prezzi dei beni, ovvero è la misura del potere di acquisto del salario.
Il tasso di disoccupazione è il rapporto, espresso in termini percentuali, tra le persone in cerca di lavoro e la cosiddetta “forza lavoro”, costituita da tutte le persone in età lavorativa, al netto delle persone che per condizione sociale non possono lavorare (ad es. bambini, studenti, pensionati, ecc.)
Nel mercato del lavoro per l’intera economia, le forze dei mutamenti si identificano con le abitudini lavorative (preferenze dei lavoratori), la tecnologia, e l’esistente stock di capitale, umano e fisico, dove per “capitale umano” posseduto dai lavoratori s’intende il livello medio di istruzione, di qualificazione e abilità lavorativa, che costituisce un patrimonio della persona, ed il cui accrescimento equivale ad un aumento dell’offerta di lavoro.

L’approccio contrattuale al mercato del lavoro
L’approccio tradizionale al mercato del lavoro è utile per spiegare importanti fenomeni, ma non coglie la caratteristica peculiare del mercato del lavoro moderno, e cioè che la relazione lavorativa tra imprese e lavoratori è una relazione di lungo periodo e le cosiddette “relazioni industriali” imprese-lavoro sono regolate da contratti di lavoro, i quali specificano le condizioni di lavoro. Da questa caratteristica discende la diversità del mercato del lavoro. Il mercato del lavoro “funziona” per mezzo di contratti che disciplinano l’intera relazione tra impresa e lavoratore. Detta relazione non si esaurisce nella sola specificazione del salario, ma comprende uno spettro ampio di fenomeni, quali: le operazioni da svolgere (mansioni); il normale orario di lavoro; le condizioni e i limiti per il ricorso allo straordinario; la retribuzione normale e quella relativa a straordinari, incentivi, premi di produzione; le interruzioni temporanee dal lavoro (ferie, permessi, maternità, malattie); le modalità di rescissione dal contratto (dimissioni, licenziamento, liquidazione), e così via. Lo “scambio per contratti” del lavoro è anche la motivazione per la quale il mercato del lavoro tra i suoi protagonisti annovera oltre alle imprese e lavoratori, anche le organizzazioni di quest’ultimi (per motivi di riequilibrio del potere di contrattazione tra imprese e lavoratori), e soprattutto il legislatore, con potere di tutela degli impegni sottoscritti dalle parti, e di imposizione di vincoli ed obblighi sulle parti. Il punto di vista “contrattuale” consente di meglio cogliere fenomeni ed aspetti del moderno mercato del lavoro, tant’è che l’espressione “meccanismo del mercato del lavoro” si riferisce non più al classico “gioco della domanda ed offerta di lavoro” (che pure mantiene la sua efficacia ed importanza), quanto piuttosto all’insieme degli operatori coinvolti, alle tipologie, e rispettiva disciplina giuridica, dei contratti di lavoro, ed alle motivazioni (politiche, di rappresentanza e potere di contrattazione, di reddito e di massimo profitto), che animano i vari operatori coinvolti.

Il quadro legislativo, nello stabilire ciò che gli operatori a confronto (imprese e lavoratori, quest’ultimi spesso mediati dai loro rappresentanti sindacali) possono legittimamente fare o non fare, modifica o crea incentivi economici nelle parti ad agire in un modo piuttosto che in un altro.
L’approccio contrattuale rende ora anche immediatamente evidente che il mercato del lavoro è in generale un mercato segmentato. In particolare, è possibile distinguere un mercato primario del lavoro e un mercato secondario del lavoro. Il mercato primario del lavoro è costituito dai lavoratori che hanno contratti a tempo indeterminato, con retribuzioni predeterminate e parametrate a profili di carriera, con puntuale regolamentazione delle condizioni dell’ambiente di lavoro e con precise tutele della sicurezza personale.Il mercato secondario del lavoro è costituito da contratti di lavoro temporanei, a tempo parziale, o casuali, con salari relativi più bassi, nessuna prospettiva di carriera, e molto spesso anche con condizioni di lavoro disciplinate e tutelate in modo meno puntuale.

La segmentazione del mercato del lavoro ed il D.L. n.87/2018
La situazione che il D.L. n. 87/2018 (“dignità”) è andata a modificare, può inquadrarsi guardando alla “segmentazione” basata su due forme contrattuali: contratti di lavoro a tempo indeterminato e contratti di lavoro a tempo determinato. L’esigenza di contratti a tempo determinato è l’aspetto più evidente del profondo cambiamento delle moderne economie. Essa nasce dalla domanda di flessibilità che proviene dal mondo delle imprese, sulla spinta del combinato effetto degli avanzamenti tecnologici, dell’apertura di mercati internazionali e dell’aumentata concorrenza tra i sistemi economici, che impone la ricerca di efficienza, elevata qualità dei beni e bassi costi di produzione. Tali spinte hanno alimentato richieste crescenti di lavoratori sempre più flessibili e adattabili: in termini di orario di lavoro, di luogo di lavoro e delocalizzazione, in termini di profilo professionale, in termini di compiti da svolgere e di aspettative salariali. Ma in conseguenza di tali spinte i lavoratori si trovano anche ad essere esposti al rischio della variabilità del reddito, a causa di frequenti mutamenti dei datori di lavoro, al rischio di essere impiegati in condizioni di potenziale sfruttamento a causa del venir meno del rapporto di fiducia che si instaura nel tempo, con poche o nulle prospettive di occupazione a lungo termine. Da questo punto di vista, la nostra legislazione offre una disciplina organica dei contratti di lavoro nel decreto legislativo (D.Lgs.) n. 81/2015 (emanato in attuazione della delega contenuta nella L. 183/2014, cosiddetto “Jobs act”) spesso denominato “codice dei contratti”. Le innovazioni introdotte dal “decreto dignità” si concretizzano in modifiche apportate a detto “codice dei contratti di lavoro”.

L’orientamento di politica economica del codice dei contratti di lavoro (D.Lgs. 81/2015) è enunciato nell’art.1 che contiene l’affermazione di principio che “Il contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato costituisce la forma comune di rapporto di lavoro”. Discende da ciò che i contratti a tempo determinato, pur se legali e consentiti, sono soggetti ad una serie di vincoli e restrizioni il cui obiettivo è rendere possibile nel mercato del lavoro la compresenza di contratti a tempo indeterminato e contratti a termine, evitando che si inneschi un processo di “sostituzione” del lavoro a tempo indeterminato con il lavoro a tempo determinato.
Il contratto di lavoro a tempo determinato si caratterizza per la previsione esplicita della durata temporale del rapporto di lavoro: allo scadere del termine fissato, è automatica l’estinzione del rapporto di lavoro. La disciplina di tale istituto nel D.Lgs. 81/2015 è confluita negli articoli da 19 a 29.

La disciplina del contratto a termine prima del “decreto dignità”
Le disposizioni del contratto a tempo determinato in vigore prima del dl. n. 87/2018 (dl “dignità”) possono così brevemente riassumersi.
Salvo diversa previsione dei contratti collettivi e le eccezioni relative alle attività stagionali, la durata dei rapporti di lavoro a termine, anche per effetto di una successione di contratti, non poteva superare il limite di 36 mesi.
Nel caso in cui tale limite fosse stato superato (sia per effetto di un unico contratto che per effetto di una successione di contratti), il contratto si sarebbe trasformato, dalla data del superamento, in contratto a tempo indeterminato.
Salvo diverse disposizioni dei contratti collettivi, e con l’esclusione dei datori di lavoro che occupano fino a 5 dipendenti, il limite entro il quale era possibile assumere lavoratori a tempo determinato era fissato in misura non superiore al 20% del numero dei lavoratori a tempo indeterminato in forza al 1° gennaio dell’anno di assunzione.

Il termine di validità del contratto poteva essere prorogato (con il consenso del lavoratore) solamente nel caso in cui la durata iniziale del contratto fosse inferiore a 36 mesi e, comunque, per un massimo di 5 volte nell’arco di 36 mesi a prescindere dal numero dei contratti. In caso di numero di proroghe superiore a 5, il contratto si trasformava in contratto a tempo indeterminato dalla data di decorrenza della sesta proroga. In caso di continuazione del rapporto di lavoro dopo la scadenza del termine (anche prorogato, e fermi restando i limiti di durata massima dei rapporti), il datore di lavoro era tenuto a corrispondere al lavoratore una maggiorazione della retribuzione per ogni giorno di continuazione del rapporto pari al 20% fino al decimo giorno successivo ed al 40% per ciascun giorno ulteriore. In ogni caso, se il rapporto di lavoro si prolungava oltre 30 giorni (in caso di contratto di durata inferiore a 6 mesi), od oltre 50 giorni (negli altri casi), il contratto si trasformava a tempo indeterminato dalla scadenza dei termini richiamati.
Per quanto attiene al trattamento economico, al lavoratore a termine si applica il principio di non discriminazione rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato.
Il D.Lgs. 81/2015, oltre a trasferire la normativa previgente nel corpo del provvedimento, ha introdotto anche altre novità per il rapporto di lavoro a termine. Una disposizione riguarda l’esclusione della possibilità di interruzione del contratto prima della scadenza naturale se non in presenza di particolari condizioni. Ciò vale soprattutto per il datore di lavoro che non può licenziare il lavoratore se non in presenza di giusta causa, ma vale anche per il lavoratore, che può dimettersi prima della scadenza del termine solo per giusta causa.
L’impianto della legge, a seguito del d.l. 87/2018, è rimasto sostanzialmente immodificato e la nuova normativa sui contratti a termine si applicherà dal prossimo 1° novembre, avendo il legislatore previsto un periodo transitorio, sino al 31 ottobre 2018, entro il quale per i rinnovi e le proroghe si continueranno ad applicare le regole già vigenti del d.l. 81/2015.

Le modifiche introdotte dal “decreto dignità”
Le modifiche introdotte dal d.l. 87/2918 al codice dei contratti riguardano essenzialmente il contratto di lavoro a tempo determinato, compresi anche i “contratti in somministrazione” a tempo determinato. In realtà vi sono anche altre materie sulle quali d.l. 87/2918 è intervenuto. Esso, infatti, oltre al capo I che qui esamineremo (intitolato Misure per il contrasto al precariato) contiene altri Capi (da I-Bis a V, rispettivamente dai titoli: Continuità didattica nella scuola; Misure per il Contrasto alla Delocalizzazione e la salvaguardia dei Livelli occupazionali; Misure per il Contrasto del Disturbo da Gioco D’azzardo; Misure in Materia di Semplificazione Fiscale; Disposizioni finali e di coordinamento). Come si è detto, qui prenderemo in considerazione solo quelle rilevanti ai fini degli effetti occupazionali. In sede referente, le Commissioni parlamentari interessate hanno introdotto importanti modifiche al dl “dignità” originario. Con specifico riferimento al contratto di lavoro a tempo determinato tali modifiche consistono della previsione di un Incentivo all’occupazione giovanile (art.1-bis), di Disposizioni in materia di prestazioni occasionali (art. 2-bis)), Centri per l’impiego (art. 3-bis), Relazione al Parlamento (art. 3-ter) Le modifiche della disciplina dei contratti a tempo determinato riguardano la durata massima, le proroghe, la causale, la contribuzione, i termini di impugnazione.

Durata massima e causali per il rinnovo

La nuova norma stabilisce che ai contratti di lavoro subordinato può essere apposto un termine di durata non superiore a 12 mesi.
Soltanto nei casi tassativi previsti dalla legge (esigenze temporanee e oggettive, estranee all’ordinaria attività; esigenze di sostituzione di altri lavoratori; ovvero, esigenze connesse a incrementi temporanei, significativi e non programmabili, dell’attività ordinaria) il rapporto di lavoro a termine potrà avere una durata superiore a 12 mesi e comunque non potrà eccedere i 24 mesi complessivi.
Il “decreto dignità”, pertanto, ha reintrodotto la “causale” nei contratti a termine, anche se solo per fattispecie tassative, che il Jobs Act invece aveva completamente eliminato come obbligo.
L’obbligo di inserire la causale nel contratto vale dopo i primi 12 mesi termine, e comunque dopo il primo rinnovo.
Per i contratti di lavoro il cui termine di durata è minore o uguale ai 12 mesi, sarà possibile assumere liberamente e senza dover addurre giustificazione.

Lo stesso vale per le proroghe entro i primi 12 mesi. Invece già dal primo rinnovo, anche se cade entro i primi 12 mesi, andrà necessariamente indicata la causale.

Da segnalare, ancora, che il numero massimo di proroghe, nell’arco temporale di 24 mesi (anziché 36 mesi) è sceso da 5 a 4. Alla quinta proroga scatta la sanzione per il datore di lavoro della trasformazione del contratto a termine, in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
L’articolo 2 estende alcune disposizioni del contratto a termine anche ai contratti di somministrazione a tempo determinato, inizialmente esclusi.
Il contratto di lavoro in somministrazione prevede che l’attività lavorativa del dipendente dell’impresa somministratrice venga svolta presso un altro soggetto che ne utilizza la prestazione. In sostanza, il lavoratore è assunto e retribuito dall’impresa somministratrice, ma svolge la propria attività sotto la direzione ed il controllo di un’altra impresa, quella utilizzatrice.
I rapporti intercorrenti tra i tre operatori sono regolati da due distinti contratti (contratto di somministrazione di lavoro tra somministratore e utilizzatore, e contratto di lavoro tra somministratore e lavoratore). La somministrazione di lavoro può essere a tempo determinato o a tempo indeterminato. I rapporti di lavoro a tempo determinato tra somministratore e lavoratore sono soggetti alla disciplina in materia di lavoro a tempo determinato. In particolare ai suddetti rapporti di lavoro si applica quanto previsto in materia di apposizione del termine, durata, proroghe, rinnovi e causalità dei contratti a termine (non si applicano gli articoli 21, comma 2, 23 e 24, del D.Lgs. 81/2015 in materia di trasformazione del contratto a termine in contratto a tempo indeterminato, di numero complessivo dei contratti e di diritto di precedenza). La somministrazione di lavoro a tempo determinato è utilizzata nei limiti quantitativi individuati dai contratti collettivi applicati dall’utilizzatore. In assenza, il dl “dignità” prevede un differente limite quantitativo rispetto ai contratti a termine. Il numero dei lavoratori assunti non può eccedere complessivamente il 30 per cento del numero dei lavoratori a tempo indeterminato in forza presso l’utilizzatore al 1° gennaio dell’anno di stipula del suddetto contratto. Il limite percentuale si computa sul numero dei lavoratori a tempo indeterminato in forza al momento della stipula del contratto di somministrazione di lavoro.
L’utilizzatore è obbligato in solido con il somministratore alla corresponsione ai lavoratori dei trattamenti retributivi ed al versamento dei relativi contributi previdenziali (salvo il diritto di rivalsa verso il somministratore).

Contribuzione addizionale dell’1.4% + 0.5% ed incentivi contributivi

Altra novità del decreto dignità è l’aumento dell’addizionale Naspi (Nuova assicurazione sociale per l’impiego) per i contratti a termine.
La cessazione del contratto di lavoro a termine, a differenza della risoluzione consensuale, si considera come perdita involontaria dell’impiego.
Il lavoratore, secondo i termini e le procedure previste, avrà diritto al riconoscimento dello stato di disoccupazione.

Per i contratti di lavoro a tempo determinato è stata introdotta una addizionale dell’1.4%, rispetto ai contratti a tempo indeterminato. Il d.l. “dignità” a questa ha aggiunto lo 0.5% dopo i 12 mesi.

L’articolo 1-bis interviene anche con riferimento ai contratti di lavoro a tempo indeterminato (a tutele crescenti). Esso prevede una riduzione dei contributi previdenziali, in favore dei datori di lavoro privati (con esclusione di quelli domestici), per lavoratori assunti nel biennio 2019-2020 aventi meno di 35 anni e che non abbiano avuto (neanche con altri datori) precedenti rapporti di lavoro a tempo indeterminato.
La riduzione è applicata su base mensile, per un periodo massimo di 36 mesi, e riguarda i casi di trasformazione di un contratto a tempo determinato in uno a tempo indeterminato, ed i casi di prosecuzione di un contratto di apprendistato in rapporto a tempo indeterminato, a condizione che il lavoratore non abbia compiuto il trentesimo anno di età alla data della prosecuzione.
La misura massima della riduzione è pari a 3.000 euro su base annua

Termini per l’impugnazione

Qualora il lavoratore ritenga illegittimo il contratto a tempo determinato stipulato con una azienda, deve impugnare, con qualsiasi atto, anche di natura extragiudiziale, il contratto entro 180 giorni dalla cessazione.
L’allargamento dei termini di impugnazione di un contratto a tempo determinato da 120 a 180 giorni, si applica esclusivamente ai contratti di lavoro a tempo determinato stipulati dal 14 luglio 2018, nonché alle proroghe dei contratti in corso alla medesima data.
Per i contratti stipulati prima, si applicano in termini di impugnazione previgenti di 120 giorni. Il d.l. dignità interviene anche sulle indennità di licenziamento. Il numero minimo e massimo delle mensilità da corrispondere passano da 6 e 36 in caso di licenziamento illegittimo, mentre in sede conciliativa sono fissate da 2 a 3 il numero di mensilità minime per la conciliazione, e da 18 a 27 il numero delle massime.
Implicazioni e possibili effetti del “decreto dignità”

In definitiva, da un punto di vista tendenziale, il dl “dignità” n. 87/2918 marca una decisa inversione rispetto al precedente orientamento del legislatore, caratterizzato dalla facilitazione (flessibilità in entrata) del contratto a tempo determinato e di somministrazione. Esso non solo rende più difficile la flessibilità in entrata, ma, a causa dell’incremento dell’indennità risarcitoria del licenziamento illegittimo nel contratto di lavoro a tutele crescenti, realizza anche una parziale penalizzazione della flessibilità in uscita.
L’inversione di tendenza è evidente. Con l’intento di introdurre misure per il contrasto al precariato, il dl “dignità” ha in realtà introdotto restrizioni, vincoli e maggiorazione di costo dell’utilizzo del lavoro a tempo determinato.
L’intervento legislativo, dunque, mentre è certo che disincentiva l’us0 del lavoro a tempo determinato, è dubbio che si traduca in maggior lavoro a tempo indeterminato, né ci si può ragionevolmente attendere che le timide facilitazioni introdotte sul costo del lavoro a favore degli under 35 siano sufficienti a espandere l’occupazione permanente in misura sufficiente a controbilanciare gli effetti negativi causati dagli aggravi del ricorso ai contratti di lavoro a tempo determinato.
Per avere un’idea dal punto di vista quantitativo dei fenomeni considerati, guardiamo ai dati disponibili.
Vi sono al riguardo due fonti informazioni.
La prima fonte di informazione è quella relativa ai dati sul lavoro temporaneo (ISTAT).
La seconda fonte di informazione è quella relativa ai dati sul lavoro a tempo determinato (INPS e Ministero del lavoro).
Le statistiche sul lavoro temporaneo (di fonte Istat) comprendono ogni forma di lavoro diversa da quella a tempo indeterminato.
Esse si riferiscono ad una categoria molto più ampia del lavoro a tempo determinato.
Per quest’ultima categoria, viceversa, le fonti statistiche ufficiali sono del Ministero del Lavoro e dell’INPS.
Anche queste due fonti, però, non sono tra loro omogenee, in quanto, mentre i dati di fonte Ministero del Lavoro danno una rappresentazione del numero di occupati a tempo determinato, i dati INPS, viceversa, forniscono informazioni sul numero di contratti a termine attivati ed estinti durante il periodo di tempo considerato. L’informazione dei due tipi di dati non coincide, in quanto con i dati INPS la stessa persona può essere conteggiata più volte in conseguenza di rinnovi e proroghe del contratto a termine.

Quali tendenze mostrano i tipi di dati statistici appena richiamati?
Per quel che riguarda i lavori temporanei (dati di fonte Istat) si osserva che, a partire dal 2001 (data alla quale il contratto a termine viene liberalizzato in Italia mediante il d.lgs. n. 368 che superava la legge n. 230/1962) il lavoro temporaneo fino al 2013 registra un crescita complessiva di 225 mila unità di occupati, pari all’11,4%.

Una crescita più significativa si riscontra a partire dal 2014, sia a seguito dell’introduzione del d.l. 34/2014 (c.d. decreto Poletti), sia a seguito dell’avvio di ripresa dell’economia italiana (soprattutto nel settore dei servizi).
Nel corso di quattro anni, tra il 2014 ed il 2017, il numero di occupati a termine è cresciuto di 446mila unità, pari al 19,6%, ed in valore assoluto la crescita è stata pari al doppio di quella avvenuta tra il 2001 al 2013.
Complessivamente tra il 2001 e il 2017 la crescita dei lavori temporanei è stata di 750mila unità, pari al 38%, e i dati relativi al primo semestre del 2018 confermano questa tendenza.
L’evidenza statistica, dunque, è a favore dell’espansione dell’occupazione temporanea in Italia. E’ un dato negativo? E’ legittimo assumere che tale dato evidenzi anche un’anomala diffusione del precariato, tanto da giustificare urgenti misure di contrasto?
La risposta, ad avviso di chi scrive, non può che essere dubitativa, per almeno due ragioni.
La prima è che il lavoro temporaneo non è (almeno non solo) lavoro precario, ma nasce dalle esigenze di flessibilità nei processi produttivi delle moderne economie.
La seconda è che il dato sulla tendenza dell’occupazione temporanea in Italia è in linea con la media europea. Per di più, l’accelerazione degli ultimi anni non sembra segnalare una particolare anomalia italiana. Per quel che riguarda i dati di fonte INPS, risulta che, nel periodo 2014-2017, il numero di contratti a tempo determinato attivati è passato da 2,352 milioni nel 2014 a 3,211 milioni nel 2017. Questo trend è confermato anche nel primo semestre del 2018, risultando il totale dei contratti attivati a maggio 2018 in numero pari a 1,352 milioni. La crescita è accentuata nel 2017, e tendenzialmente confermata nella prima metà del 2018, ma è già riscontrabile nel 2016.
Con riferimento alla durata dei contratti a tempo determinato, i dati del Ministero del Lavoro (a cui pervengono le Comunicazioni Obbligatorie da effettuare nel momento di un nuovo contratto) mostrano che nel corso del periodo 2015-2017 sono cresciuti i contratti di durata da 1 a 30 giorni (da 889mila nel 2015 a 919mila nel 2017) e, seppure in misura inferiore, sono anche cresciuti quelli di durata tra i 31 e i 90 giorni e quelli tra i 91 e i 365 giorni
Viceversa i contratti con durata maggiore dei 366 giorni sono diminuiti di circa 46mila, da 538mila a 492mila.
La tendenza che si riscontra è quella della riduzione dei contratti con termine di durata entro i 12 mesi, sicché la previsione proprio di tale limite massimo di durata da parte del d.l. “dignità” non potrà che ulteriormente accentuare questa tendenza.
Questo quadro informativo statistico, sia pur disomogeneo, ci consente anche di gettare un po’ di luce sulla infuocata polemica del Ministro del Lavoro rispetto alla previsione contenuta nella relazione tecnica, di accompagnamento del d.l. “dignità” n. 87/2018, circa il possibile numero di disoccupati ch’esso avrebbe potuto causare.

Occorre premettere che, in sede di valutazione da parte del Parlamento ai fini della loro conversione in legge, i decreti legge devono essere corredati di una valutazione quantitativa relativa alle loro conseguenze sull’economia e sui conti pubblici. La valutazione è effettuata da parte del ministero dell’Economia o di altre agenzie delle amministrazioni pubbliche attrezzate per tali stime. Le condizioni assunte alla base di tale quantificazione risentono inevitabilmente dell’incertezza del futuro, delle informazioni disponibili, per sé stesse incomplete. Le stime risultanti, in ogni caso, sono sottoposte all’approvazione della Ragioneria generale, dipartimento organico del Ministero dell’Economia e Finanze.
La logica sottostante alla citata relazione tecnica (come si è visto, dovuta per legge) che accompagna il testo del d.l. “dignità” può così sintetizzarsiIn base ai dati del ministero del Lavoro, si è visto che i contratti a termine attivati ogni anno si possono valutare all’incirca in 2 milioni. Di questi, il 4 per cento supera i 24 mesi.
Ciò significa che il 4% di 2 milioni di rapporti di lavoro a termine, pari in valore assoluto a 80mila, costituisce l’ammontare dei contratti a tempo determinato che è in contrasto con la nuova normativa, a partire dall’entrata in vigore prorogata al 1 novembre 2018.
Ebbene, di questi contratti, con durata oltre i 24 mesi, nella relazione tecnica, che è comunque opinione di fonte governativa, si suppone che il 10 per cento (corrispondente al tasso medio di disoccupazione registrato recentemente in Italia) andranno persi ogni anno, ed in valore assoluto la percentuale corrisponde a 8mila rapporti di lavoro.
Si può discutere se la proporzione sia il 10 per cento, o meno, o più.
Secondo una indagine di Assindustria Veneto Centro, la percentuale dei lavoratori che potrebbe non essere confermata o prorogata, ma sostituita con un turnover accelerato, si può stimare del 21,8% per i contratti a termine, e del 29% per i contratti in somministrazione.
Sempre secondo tale indagine, il 63,7% dei contratti a termine in corso alla data di entrata in vigore del decreto e il 70,6% di quelli in somministrazione, che avrebbero potuto essere prorogati o rinnovati con le vecchie regole, non lo saranno più.
Secondo il Ministro dell’Economia Tria la previsione della relazione tecnica (cioè di fonte governativa, avallata da un dipartimento del suo ministero) “non ha nessuna base scientifica”.
In realtà non risulta che, sul punto, vi siano analisi di tipo econometrico in grado di quantificare in modo scientificamente attendibile la misura della proporzione, sicché non coglie nel segno la critica della “mancanza di basi scientifiche” della stima. Siamo nel campo delle previsioni, e gli economisti, con riferimento alle previsioni, ben conoscono il motto secondo il quale l’unica previsione certa è che, alla lunga, tutte le previsioni saranno …sbagliate!
Non vi è dubbio però che la direzione dell’effetto di impatto del dl “dignità” è quella negativa, come pure con molta probabilità negativa è anche la direzione, sempre con riferimento al ricorso al contratto a tempo determinato, dell’effetto di propagazione rispetto al futuro.
Viceversa, nulla indica che il dl 87/2018 possa esercitare un effetto espansivo sulla trasformazione di contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato con tutele crescenti, anche in virtù del modesto incentivo dovuto alla breve proroga della cessazione di incentivi di legge all’occupazione permanente, già previsti prima del d.l. “dignità”.

In conclusione: il decreto dignità nel modificare in senso restrittivo i termini per l’uso del lavoro a termine, modifica negativamente gli incentivi al ricorso a tale forma di contratto da parte delle imprese, mentre offre molte ragioni per dubitare che esso possa rilanciare il lavoro a tempo indeterminato.

Un altro segnale negativo del dl “dignità” è contenuto nella modifica delle sanzioni previste per i casi di delocalizzazione di imprese che hanno goduto dell’aiuto di fondi pubblici. E’ vero che misure restrittive simili erano già in vigore, e che il dl dignità si limita ad inasprire le sanzioni. Infatti è previsto che decadono i benefici da aiuti di Stato in caso di delocalizzazione di imprese fuori Ue entro cinque anni dall’agevolazione, con sanzione amministrativa pari a due o quattro volte l’importo dell’aiuto.
Disposizioni analoghe si applicano anche in caso di delocalizzazione di impresa fuori da un sito incentivato. Ogni amministrazione potrà decidere se agire nella restituzione del beneficio con interessi aumentati del 5%. Decadono inoltre i benefici di imprese nelle quali entro cinque anni dall’investimento i livelli occupazionali oggetto degli incentivi siano stati ridotti del 50%. Al di sopra della riduzione del 10% anche la riduzione del beneficio sarà proporzionale alla riduzione dell’occupazione. Il dl interviene anche sulle previgenti agevolazioni (cosiddetto iper-ammortamento Industria 4.0) per l’acquisto di beni strumentali. Le imprese che hanno acquistato macchinari digitali utilizzando l’agevolazione, non possono cederli ad altri o destinarli a strutture produttive fuori dall’Italia. In questo caso, però, la trasgressione è punita sostanzialmente con la decadenza del consentito ammortamento al 250% e la restituzione di quanto eventualmente già dedotto (attraverso una variazione in aumento del reddito imponibile). La normativa in questione evidentemente è, nelle intenzioni, volta a scoraggiare gli investimenti “speculativi”, attraverso l’introduzione di ulteriori restrizioni ed inasprimento delle sanzioni. Essa però rappresenta anche un segnale agli investitori, che va “contestualizzato”.In quanto si accompagna ad un certo grado di discrezionalità delle strutture pubbliche titolari dei bandi per la concessione degli aiuti, la normativa, al di là delle buone intenzioni del governo e della natura dei destinatari delle restrizioni, potrebbe essere “decodificata” dagli investitori, in generale, ma specialmente dagli investitori esteri (a volte anche “ipersensibili” in eccesso rispetto alle prospettive dell’economia italiana), come un ulteriore elemento di aggravio, e dunque di rischio, che si aggiunge al “rischio paese” a cui attualmente l’Italia è esposta a causa delle incertezze sulla finanza pubblica. Per concludere, si può convenire che gli obiettivi del dl “dignità”, del contrasto al precariato, e la difesa dell’occupazione, siano entrambi condivisibili.
Si deve però anche ammettere che gli strumenti messi in campo per realizzare tali obiettivi richiedono interventi più complessi e articolati, dei quali possiamo solo auspicare che il d.l. “dignità” costituisca, sia pure molto incerto, solamente il primo passo .E d’altronde, la denominazione del Ministero promotore è “del Lavoro e dello Sviluppo Economico”. Sicché, auspicare che, dopo il lavoro, vi possa essere un ampio, ed efficace, progetto di rilancio dello sviluppo economico, non appare del tutto fuori luogo.

Prof. Giuseppe Chirichiello

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