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Economia

Crisi delle banche e politiche governative in Italia

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Photo: Shutterstock

Articolo del professore Giuseppe Chirichiello❋

Il quadro normativo ed istituzionale comune europeo di sorveglianza bancaria e di risoluzione delle crisi
A seguito degli eventi della crisi finanziaria del 2007-2008, che, si è detto, si è manifestata inizialmente negli USA con inusuale virulenza, ed è poi diventata, in Europa, anche crisi del debito sovrano, l’Unione Europea si è infine mossa in direzione dell’attuazione di una unione bancaria, disegnando una normativa bancaria estesa a tutti paesi partecipanti all’UE.
La normativa, consistente di regole e principi amministrativi comuni, in materia di vigilanza, risanamento e risoluzione delle banche con il fine di creare un unico e più trasparente mercato bancario, ha introdotto la previsione di pari trattamento delle attività bancarie nazionali e transfrontaliere (in modo da svincolare la tutela della solidità finanziaria delle banche dai paesi in cui le banche risiedono), previsto interventi verso banche in difficoltà (anche in una fase precoce, per aiutarle a non fallire), e, ove necessario, procedendo alla loro risoluzione al minimo costo possibile (mercato bancario più sicuro).

Gli elementi che compongono l’unione bancaria sono:

-il Meccanismo di vigilanza unico (MVU)
-il Meccanismo di risoluzione unico (in sigla SRM, acronimo di Single Resolution Mechanism,)

Il Meccanismo di vigilanza unico (MVU) è il sistema europeo di vigilanza bancaria, e comprende la Banca Centrale europea, BCE, e le autorità di vigilanza nazionali dei paesi partecipanti. Aderiscono automaticamente all’MVU tutti i paesi dell’area dell’euro. Gli altri Stati membri dell’UE che non utilizzano l’euro come valuta nazionale possono decidere di prendervi parte.
La BCE è responsabile, in collaborazione con le autorità di vigilanza nazionali, del funzionamento della vigilanza bancaria europea, e nel nostro paese spetta alla Banca d’Italia la vigilanza sulla gestione degli intermediari finanziari, mentre per la parte relativa correttezza e trasparenza dei comportamenti è competente la Consob.
La vigilanza bancaria consiste nei poteri di condurre valutazioni prudenziali, indagini e ispezioni in loco, concedere o revocare licenze bancarie, valutare l’acquisto e la cessione di partecipazioni qualificate in enti creditizi, assicurare la conformità alla normativa prudenziale dell’UE, fissare delle riserve (tecnicamente dei “requisiti patrimoniali”) sufficientemente elevate per scongiurare ogni rischio finanziario.
La BCE esercita la vigilanza diretta su 119 banche “significative” dei paesi partecipanti, che detengono quasi l’82% degli attivi bancari nell’area dell’euro. I criteri per decidere se una banca è significativa sono stabiliti dalla BCE, la quale può in qualsiasi momento di classificare una banca come significativa. Attualmente, detti criteri sono quelli della dimensione del valore totale delle attività (se il valore dell’attivo supera i 30 miliardi di euro), dell’importanza economica della banca per il paese specifico o per l’economia dell’UE nel suo complesso, del peso delle attività “transfrontaliere” in più di un altro Stato membro partecipante (se il valore totale delle sue attività supera i 5 miliardi di euro e il rapporto tra attività/passività transfrontaliere e le sue attività/passività totali è superiore al 20%). Infine, una banca vigilata può anche essere considerata significativa indipendentemente dalla sua dimensione se è una delle tre banche più significative di un particolare paese. Se per tre anni consecutivi una banca significativa non soddisfa i criteri previsti, può essere riclassificata come meno significativa, e la responsabilità diretta di supervisione è restituita all’autorità nazionale competente.
Le banche che non vengono considerate significative (ossia, in gergo, gli “enti creditizi meno significativi”) continuano a essere sottoposte alla vigilanza delle autorità nazionali competenti, in stretta collaborazione con la BCE.
La BCE, allo scopo di assicurare l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati, può decidere in ogni momento di assumere la vigilanza diretta di un qualsiasi istituto.

Per quel che riguarda il Meccanismo di risoluzione unico, esso mira a realizzare la risoluzione delle banche in dissesto in modo da contenere al minimo i costi per l’economia reale, e soprattutto al minimo i costi per i contribuenti.
Esso è stato introdotto con regolamento UE/2014/806, pienamente operativo dal 1° gennaio 2016, e si applica alle banche (ed alle SIM, società di intermediazione mobiliare) di tutti gli Stati membri dell’UE.
Detto meccanismo comprende le disposizioni relative ai requisiti patrimoniali, i processi di risanamento e risoluzione, l’insieme dei sistemi di garanzia dei depositi nazionali armonizzato.
Il sistema di risoluzione unico è sorto per superare i problemi dovuti alla frammentazione delle procedure dei singoli paesi della UE, ed è formato dalle Autorità nazionali di risoluzione e dal Comitato di risoluzione unico. Quest’ultimo è un’agenzia europea che esercita le funzioni di risoluzione, e comprende nei suoi organi anche i rappresentanti delle autorità nazionali.
Per il finanziamento dei programmi di risoluzione è altresì prevista l’istituzione di un Fondo di risoluzione unico alimentato dai contributi degli intermediari dei paesi dell’area dell’euro, con un piano di versamenti distribuito in 8 anni, senza utilizzo di denaro pubblico.
Il Comitato di risoluzione unico “assicura la gestione ordinata delle crisi delle banche significative e delle principali SIM, assumendo le decisioni relative ai piani di risoluzione e all’avvio della risoluzione, e individuando le azioni idonee per perseguire gli obiettivi della disciplina comunitaria”.

Le autorità nazionali di risoluzione, oltre a partecipare alle decisioni del Comitato, sono responsabili dell’attuazione delle concrete misure di risoluzione assunte dal CRU. Esse rimangono altresì responsabili della gestione delle crisi degli intermediari meno significativi, pur agendo nell’ambito degli orientamenti e delle linee guida stabiliti dal Comitato di risoluzione unico che, in casi eccezionali, può esercitare poteri di sostituzione assicurando l’effettiva unitarietà del meccanismo.

Sia il Comitato di risoluzione unico che le autorità nazionali si avvalgono degli strumenti di gestione delle crisi introdotti dalla Direttiva 2014/59/UE (Banking Recovery and Resolution Directive – BRRD). In Italia la funzione di Autorità nazionale di risoluzione è stata attribuita alla Banca d’Italia (le leggi in materia, tutte del 2015, sono il d.lgs. del 12-05-2015 n.72; il d.lgs. 180 del 16-11-2015 all’art. 3, e la legge di delegazione europea 2014 del 2-7-2015). Presso la Banca d’Italia è stata istituita allo scopo l’Unità di Risoluzione e gestione delle crisi che svolge i compiti istruttori e operativi del Meccanismo di risoluzione unico, collabora con gli Uffici del Comitato di risoluzione unico, gestisce le procedure di liquidazione di banche e intermediari finanziari.

La gestione della crisi bancaria, sulla base delle regole stabilite dalla BRRD, a seconda della gravità della crisi stessa, può essere articolata in tre fasi: 1) quella della pianificazione e prevenzione; 2) quella degli interventi precoci (early intervention) e 3) quella della risoluzione vera e propria, che può attuarsi con vari strumenti, quali la cessione di beni e rapporti giuridici a un terzo, ovvero a un ente-ponte, o ancora a una società veicolo, nonché il famoso strumento del bail-in.
Esaminiamo nell’ordine queste fasi.

Misure di prevenzione della crisi: Pianificazione del risanamento e della risoluzione
La pianificazione consiste nella predisposizione da parte delle banche di piani annuali di risanamento, che sono sottoposti alla valutazione della rispettiva autorità di vigilanza (la BCE nel caso delle banche significative). I piani di risanamento specificano i possibili scenari, che potrebbero verificarsi qualora la banca incorresse in difficoltà finanziarie, e definiscono le misure che questa potrebbe intraprendere, per continuare a operare, e perciò scongiurare il dissesto. Una banca in difficoltà finanziarie potrebbe, ad esempio, raccogliere capitale aggiuntivo, ridurre il programma di erogazione del credito o vendere le attività possedute. Il piano di risoluzione, invece, è stato efficacemente definito “una sorta di testamento biologico”, in cui una banca espone come liquiderebbe le proprie attività qualora si decidesse che la sua prosecuzione non è più economicamente sostenibile. L’obiettivo è definire le funzioni essenziali svolte dalla banca, individuare e affrontare qualsiasi impedimento alla risoluzione, e predisporne l’eventuale risoluzione. L’autorità di risoluzione ha la responsabilità di elaborare, sulla base delle informazioni ricevute dall’intermediario e dall’autorità di vigilanza, il piano di risoluzione per ciascuna banca, anch’essa consultata nell’ambito del processo.

Misure di intervento precoce
Le misure di intervento precoce sono provvedimenti straordinari per lo più predisposte dalle autorità di vigilanza. Nella nostra disciplina nazionale le misure sono predisposte dalla Banca d’Italia, sono in gran parte disciplinate dal d.lgs. 385/1993, e successive modificazioni, c.d. “Testo Unico Bancario” (T.u.b.). Esse consistono nei provvedimenti adottabili in forma straordinaria (art.78 T.u.b.), sospensione dei pagamenti (art. 76 T.u.b.), poteri di intervento nella gestione e su organi di governo aziendale, poteri di rimozione dei componenti degli organi di amministrazione e controllo e dell’alta dirigenza (art. 69-octiesdecies T.u.b).

Misure di risoluzione
Quando l’autorità di vigilanza accerta che una banca risulta in dissesto, o a rischio di dissesto, essa provvede a comunicare tale stato al Comitato di risoluzione unico ovvero all’Unità di Risoluzione e gestione delle crisi. In tali circostanze la gestione passa alla competenza del Comitato di risoluzione unico, che decide se sia nell’interesse pubblico la risoluzione della banca (se così non fosse, la banca sarebbe liquidata) e quali misure di risoluzione debbano applicarsi. Gli obiettivi fondamentali della risoluzione sono: preservare la parte dell’operatività della banca che potrebbe innescare una crisi finanziaria; proteggere i titolari di depositi; assicurare la continuità delle funzioni essenziali; impedire perturbazioni del mercato. In seguito alla decisione che la banca è in dissesto o a rischio di dissesto, il Comitato di risoluzione unico valuta se il dissesto della banca possa, ad esempio, causare instabilità finanziaria o perturbazioni del mercato. In particolare, l’Autorità di risoluzione competente valuta se vi sono prospettive entro termini ragionevoli di interventi del settore privato, che permetterebbero di evitare il dissesto, e se sia nell’interesse pubblico intraprendere la risoluzione (anziché liquidare la banca con procedura ordinaria di insolvenza).

Qualora si determini che non vi siano fattibili interventi alternativi del settore privato, e che l’interesse pubblico sia garantito al meglio attraverso la risoluzione, l’Autorità di risoluzione competente può adottare un programma di risoluzione. Gli strumenti di risoluzione, come si è detto, sono diversi e possono consistere in: vendita di parti della banca; trasferimento di parti della banca a una struttura temporanea (“banca ponte”) per assicurare la prosecuzione dei servizi bancari alla clientela; trasferimento di determinate attività e passività a una banca “cattiva” (bad bank); cancellazione o riduzione delle passività della banca attraverso la procedura di bail-in.
In caso di dissesto della banca, e conseguente impossibilità di titolari di depositi accedere alle somme depositate, i sistemi di garanzia dei depositi istituiti in ogni Stato membro intervengono a rimborsare i soli depositi tutelati. Sono tutelati i depositi fino a 100.000 euro e tutte le banche devono aderire al sistema di garanzia, versando i rispettivi contributi allo specifico fondo.

Si informano i lettori che il prof. Giuseppe Chirichiello pubblicherà il proseguo di questo articolo riguardante la crisi delle banche il prossimo giovedì.

✽ Il professore Giuseppe Chirichiello é un economista italiano e professore alla Sapienza Università di Roma (SUR). Ha studiato a SUR e ha ottenuto una laurea in Economia e Commercio presso la Facoltà di Economia e Commercio (Università di Roma Sapienza, Italia) nel 1971 (sotto la supervisione di Manlio Resta e Fausto Vicarelli). Nel 1972, è stato insignito del Premio ” Cassa di Risparmio di Roma ” del 1971 come migliore tesi di laurea in Economia per l’anno accademico 1971.Coordinatore in più periodi dell’Istituto di economia e finanza presso la facoltà di giurisprudenza della SUR , è stato per oltre un decennio Presidente del Nucleo di valutazione, poi Comitato di Monitoraggio, della Facoltà di Legge del SUR ed Executive Dean per le strutture alla Facoltà di Legge di SUR. È Presidente del Laboratorio “Carlo Pace”. È revisore dei progetti scientifici PRIN presso il Ministero della ricerca scientifica italiano. È stato membro del GI e del gruppo di controllo dell’Università [Gruppo Ispettivo Ateneo]]. È soggetto ad oggi di registrazioni biografiche in Who’s Who in the World e in Who’s Who in Science and Engineering fin dal 1997 e dal 1998/99. È stato membro dei comitati scientifici (SC) del Dottorato di ricerca in diritto commerciale e dell’economia – Facoltà di Giurisprudenza (Diritto commerciale ed economia), del SC di Master di Scienze della Sicurezza ambientale (Scienze di Sicurezza ambientale), del di Diritto privato europeo. È stato membro della giunta del dipartimento DSG presso la facoltà di giurisprudenza di SUR dal 2003 al 2006 e della giunta del dipartimento DIGEF dal 2012 al 2014. È stato membro di varie commissioni nazionali di P & T per docenti, professori associati e professore ordinario nel periodo dal 1986 al 2008. È stato membro del comitato e del consiglio scientifico del Centro di economia sperimentale dell’Università LUISS di Roma, per gli anni 1989-1996. È stato membro del comitato scientifico e coordinatore della sezione per la teoria monetaria e responsabile della ricerca del CNR “Fondamenti di teoria monetaria e politica monetaria in entrambe le aspettative razionali e modelli di disequilibrio” presso OCSM, Università LUISS di Roma, per gli anni 1989-1996. E’ autore di numerose pubblicazioni scientifiche, con oltre 55 opere, tra articoli e libri, anche in inglese tra cui due libri scientifici con editore internazionale.

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