La crisi della Banca Monte dei Paschi di Siena

Articolo del professore Giuseppe Chirichiello❋

I rimborsi degli obbligazionisti subordinati ed il caso della TerCas
E’ interessante segnalare, con riferimento alle quattro banche, che, una volta esclusa la possibilità di superare la crisi con la fusione o l’acquisizione da altri intermediari e attraverso operazioni di ricapitalizzazione, è stata anche considerata dalle autorità italiane di vigilanza la possibilità di un intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) “che avrebbe potuto consentire di superare le crisi minimizzando, o evitando, i sacrifici per i creditori”. Tale strada, però, è risultata impercorribile. La Commissione europea, per mezzo del suo Commissario Antitrust per la tutela dei mercati e della concorrenza, ha ritenuto che l’intervento del FITD violasse la normativa europea sugli aiuti di Stato. L’attivazione della procedura di “ripartizione degli oneri” ha sorpreso l’opinione pubblica, suscitando risentimento negli investitori, soprattutto nei detentori di obbligazioni subordinate, che hanno visto, inaspettatamente dal loro punto di vista (dolosamente secondo alcuni), azzerare i loro investimenti.

Con la legge 208/2015 si è cercato di porre un parziale rimedio, con l’istituzione di un Fondo di solidarietà, alimentato e amministrato dal FITD, per risarcire i possessori, alla data di entrata in vigore del d.l. 183/2015, di obbligazioni subordinate emesse dalle quattro banche. Col d.l. 59/2016 (c.d. decreto “salva banche”), convertito nella legge 119/2016, sono state poi disciplinate le modalità di accesso al rimborso, con la previsione di due distinte procedure. Per coloro che avevano acquistato le obbligazioni fino al 12.6.2014 (data di pubblicazione della BRRD) era prevista la possibilità di accedere o alla procedura di indennizzo forfettario o a quella arbitrale. Per coloro che invece avevano investito in obbligazioni successivamente alla data indicata, era prevista la sola possibilità di richiedere l’indennizzo tramite una procedura arbitrale.

La legge di bilancio 2019 è intervenuta ancora in materia di rimborsi, istituendo, con una dotazione finanziaria di 525 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019-2021, un Fondo indennizzo risparmiatori (FIR). Tale fondo è destinato a quei risparmiatori che hanno subìto un ingiusto pregiudizio in relazione all’investimento in azioni e obbligazioni di banche poste in liquidazione coatta amministrativa nell’ultimo biennio, usufruendo dei servizi prestati dalla banca emittente o da società controllata.

Con tale intervento, il Fondo di solidarietà precedentemente previsto viene abolito, e l’indennizzo non è più subordinato all’accertamento del danno ingiusto da parte del giudice o dell’arbitro finanziario. Esso è commisurato, per gli azionisti al 30 per cento del costo di acquisto, per gli obbligazionisti subordinati al 95 per cento del costo di acquisto, fino ad un limite massimo complessivo per ciascun risparmiatore di 100.000 euro. Tali indennizzi sono automatici per chi ha un reddito imponibile inferiore ai 35.000 euro o un patrimonio mobiliare inferiore ai 100.000 euro, elevabile a 200.000 euro subordinatamente all’approvazione della Commissione europea.
Per gli altri risparmiatori l’indennizzo è subordinato alla verifica di una Commissione tecnica indipendente, la quale procederà alla “tipizzazione” dei criteri che conducono all’erogazione diretta dell’indennizzo, distinguendo le diverse categorie delle violazioni massive.

L’approccio ispiratore della politica dei rimborsi appena tratteggiato è stato recentemente reso molto incerto dalla cosiddetta vicenda “Tercas”.

La Tercas (già Cassa di risparmio della provincia di Teramo) nell’aprile 2012 era stata messa in amministrazione straordinaria (ai sensi dell’art. 70 del d.lgs 385/1993, Testo unico bancario). Il commissario straordinario dell’epoca aveva conseguito l’interessamento della Banca popolare di Bari per la sua acquisizione. La Banca popolare di Bari, tuttavia, aveva subordinato l’operazione all’intervento del Fondo interbancario a tutela dei depositi.
Il FITD è un’istituzione, di natura consortile, che, pur svolgendo funzioni pubbliche, è di natura privata, ed aveva accettato di intervenire predisponendo tre misure:
a) un contributo di 265 milioni a copertura del deficit patrimoniale della Tercas;
b) una garanzia per 35 milioni di euro, a copertura del rischio di credito associato ad alcune posizioni creditorie;
c) una garanzia per 30 milioni di euro, a copertura dei costi derivanti dal trattamento fiscale della misura a).
Queste misure erano state autorizzate dalla Banca d’Italia nel luglio 2014.

La Commissione Europea, con decisione del 23 dicembre 2015, non ha autorizzato tale intervento, ritenendo che esso costituiva un aiuto di Stato vietato del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, TFUE. Secondo il disposto ai sensi dell’art.107/c.1 TFUE, è vietata la concessione di aiuti di Stato, o con risorse statali sotto qualsiasi forma, che favoriscono talune imprese o talune produzioni, e che falsano o minaccino di falsare la concorrenza.

Per la Commissione europea, le misure adottate dal FITD a favore di Tercas dovevano considerarsi aiuti a fondo perduto imputabili in qualche modo allo Stato italiano.

Al salvataggio della Tercas si è poi provveduto da parte di FITD nel gennaio 2016, con la costituzione di uno schema, parallelo a quello obbligatorio, a partecipazione però “volontaria” delle banche. Lo schema è stato dotato di una capacità di intervento di 300 milioni, all’incirca quanto già trasferito dal FITD a beneficio di Tercas, e che, in base a quanto stabilito dalla comunicazione della Commissione europea, andavano restituiti al FITD. Non fu possibile adottare la stessa soluzione dello schema volontario ed intervento del FITD per le quattro banche poste in risoluzione, perché non vi fu il necessario consenso all’interno del sistema bancario per raccogliere una somma ritenuta molto maggiore. La Repubblica italiana, la Banca popolare di Bari e il FITD, con il sostegno della Banca d’Italia, ritenendo che le misure impedite non rientrassero nel divieto di cui all’art.107 TFUE impugnarono la decisione della Commissione Europea.

Il Tribunale di primo grado dell’Unione europea, con sentenza del 19 Marzo 2019 (cause riunite T-9816, T-19616, T-19816 Repubblica italiana c/Commissione), ha accolto il ricorso, escludendo, la Corte, che l’intervento di sostegno da parte del FITD potesse essere imputato allo Stato italiano. La decisione della Commissione europea è stata perciò annullata. Pur potendo la sentenza ancora essere appellata alla Corte di giustizia, essa ha riaperto il caso delle quattro banche. Infatti, se l’intervento del Fitd non fosse stato da subito inquadrato come aiuto di Stato, e come tale fermato dall’Antitrust Ue, lo stesso schema avrebbe potuto essere applicato nel novembre del 2015 per il salvataggio delle quattro banche, evitando il burden sharing, l’azzeramento dell’investimento di azionisti e obbligazionisti subordinati. Tanto più che le regole del “bail-in” sarebbero entrate in vigore nel successivo gennaio 2016.

Da parte di alcuni commentatori si sostiene, ora, che, in virtù della citata sentenza, tutti coloro che, a seguito della procedura di risoluzione delle quattro banche hanno subito danni, ed anche la stessa Banca Popolare di Bari, possono pretendere dei risarcimenti dalla Commissione Europea. La sentenza, inoltre, è stata emanata quando ancora è in corso di preparazione da parte del MEF il decreto ministeriale che dà il via all’attuazione dei rimborsi previsti con il FIR. Sembra, dunque, che la vicenda dei rimborsi agli eventuali danneggiati delle quattro banche, finora esposta ad altre difficoltà di varia natura, possa ritenersi tutt’altro che conclusa.

La crisi della Banca Monte dei Paschi di Siena

Il Monte dei Paschi di Siena è la più antica banca del mondo, fondata nel 1472. La sua crisi combina i due fattori già segnalati per la crisi di altre banche italiane, e cioè la recessione che ha colpito l’economia reale nel 2012-2013 e i comportamenti opportunistici, se non fraudolenti, posti in essere sin dal 2008 da esponenti di vertice della banca, “che hanno indebolito l’intermediario e ne hanno messo in discussione la reputazione”. Eppure, come vedremo, il carattere della crisi di MPS, ovviamente conseguenza dei due fattori prima richiamati, è di prevalente natura “legale”, nel senso del venir meno di alcuni requisiti richiesti dalla normativa europea in materia di parametri patrimoniali. La crisi MPS attraversa due fasi, la prima che si colloca tra il 2008 ed il 2016, e la seconda dal 2016. Quest’ultima coincide con il riacutizzarsi di problemi di insufficienze patrimoniali, allorquando, tra febbraio e luglio 2016, l’Autorità Bancaria Europea (EBA), in coordinamento con BCE e Banca d’Italia, sottoposero MPS ad uno “stress test” da cui emerse che, al verificarsi dell’evento estremo negativo, la banca avrebbe sofferto di una carenza di capitale di qualità primaria in misura del -2,4% in rapporto alle sue attività (attività totali ponderate per il rischio).

La prima fase della crisi MPS, sulla base della ricostruzione da parte di Banca d’Italia in sede di audizione presso la Commissione parlamentare d’inchiesta del 2017, comincia a manifestarsi già dalla seconda metà del 2008. Tra il 2008 e il 2011 l’Organo di Vigilanza conduce dieci ispezioni presso MPS, di cui tre mirate a valutare i rischi di credito, e due mirate a valutare i rischi finanziari. Da tali ispezioni emersero sia una carenza patrimoniale che una debole posizione di liquidità. Alla prima la banca pose rimedio con un’operazione di aumento di capitale, per la seconda fu richiesto dalla Vigilanza di agire, anche valutando la possibilità di dismissioni di attività. La crisi di liquidità però non si arresta. Nel secondo semestre del 2011, nell’ambito dell’esercizio di stress test condotto dall’EBA, emerge un’insufficienza patrimoniale, per fronteggiare la quale nel dicembre 2012 MPS chiede il rilascio della garanzia dello Stato su 10 miliardi di passività finanziarie, da offrire in garanzia per ottenere finanziamenti dal mercato e dalla BCE.

Nel 2014, la Banca centrale europea, organo di vigilanza sulle banche significative, ha condotto un cd. comprehensive assessment, vale a dire un esercizio di valutazione approfondita dei bilanci di 131 gruppi bancari europei. Tra questi, erano incluse le 15 maggiori italiane. Anche in questa circostanza, con riferimento ad MPS, emerse che, nello scenario avverso ipotizzato nell’esercizio, la banca avrebbe manifestato una insufficienza di capitale, pari a 2,1 miliardi. MPS decise di colmare detta deficienza con un aumento di capitale di 3 miliardi, realizzato nel 2015. Di questi 3 miliardi, 1,1 miliardi sono destinati al rimborso della quota residua dei titoli emessi nel 2012 (c.d. Monti bond) nell’ambito della precedente operazione di ricapitalizzazione volta a colmare la deficienza di capitale emersa dall’esercizio condotto dall’EBA del 2011.

In seguito alla prova (c.d. stress test) avviata dalla BCE nel corso del 2016, nuovamente emerge alla fine del 2018 la totale erosione del patrimonio di vigilanza nello scenario avverso (a fronte di un coefficiente patrimoniale richiesto dell’8 per cento, MPS evidenziava un coefficiente patrimoniale effettivo pari a 5,6 per cento, con una differenza negativa del -2,4 per cento, che si traduce in un fabbisogno di capitale di 8,8 miliardi di euro).

Per porvi rimedio, il Consiglio di amministrazione della banca MPS delibera un piano basato su due operazioni:
1) la cessione dell’intero portafoglio sofferenze e l’aumento di copertura delle altre categorie di crediti deteriorati (fino al 40 per cento);
2) il rafforzamento patrimoniale mediante un aumento di capitale fino a 5 miliardi.

Il progetto però non trova compimento perché il mercato non fornisce le risorse necessarie per completare l’operazione di ricapitalizzazione. Nel dicembre 2016 è emanato il d.l. 237/2016 contenente misure per “la tutela del risparmio nel settore creditizio”, che prevede il sostegno pubblico alla liquidità e al capitale. Lo stesso giorno MPS, con l’obiettivo di evitare che le difficoltà dovute a carenze di capitale rispetto allo stress test (ipotetiche derivanti da uno scenario negativo a sua volta ipotetico), si traducessero in difficoltà effettive, chiede il rilascio della garanzia pubblica su passività di nuova emissione, e il 30 dicembre trasmette al MEF, alla BCE e alla Banca d’Italia anche l’istanza per accedere alla ricapitalizzazione precauzionale. Quest’ultima operazione consiste nella sottoscrizione da parte di uno Stato di quote di capitale una banca solvibile, al fine di preservare la stabilità finanziaria, messa a rischio da una possibile conseguente grave perturbazione dell’economia del paese. La ricapitalizzazione precauzionale, subordinata all’approvazione finale dell’Unione europea nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato, ha carattere straordinario e non comporta l’attivazione della risoluzione nei confronti della banca. Essa è limitata alla sottoscrizione di capitale necessaria per fronteggiare la carenza emersa nella prova di stress. La BCE è chiamata a confermare che la banca, nello scenario di base dell’esercizio di stress, non mostra alcuna carenza patrimoniale, e che la carenza di capitale della banca appare nello scenario avverso dello stesso esercizio.

La BCE, come si è detto, ha quantificato per MPS un fabbisogno di capitale regolamentare di 8,8 miliardi di euro.

La misura di supporto pubblico è stata approvata in via definitiva dalla Commissione europea il 4 luglio 2017. L’importo massimo dell’intervento pubblico è quantificato in 5,4 miliardi di euro, di cui 3,9 miliardi destinati all’aumento di capitale e 1,5 al ristoro dei detentori di obbligazioni subordinate al dettaglio che sono state oggetto di conversione in azioni nell’ambito delle misure di condivisione degli oneri (burden sharing). In seguito alla ricapitalizzazione precauzionale, lo Stato detiene il controllo della banca, con una quota pari al 68,3 per cento del capitale, ma tale situazione è ritenuta temporanea.

Si informano i lettori che il prof. Giuseppe Chirichiello pubblicherà il proseguo di questo articolo riguardante la crisi delle banche il prossimo giovedì.

✽ Il professore Giuseppe Chirichiello é un economista italiano e professore alla Sapienza Università di Roma (SUR). Ha studiato a SUR e ha ottenuto una laurea in Economia e Commercio presso la Facoltà di Economia e Commercio (Università di Roma Sapienza, Italia) nel 1971 (sotto la supervisione di Manlio Resta e Fausto Vicarelli). Nel 1972, è stato insignito del Premio ” Cassa di Risparmio di Roma ” del 1971 come migliore tesi di laurea in Economia per l’anno accademico 1971.Coordinatore in più periodi dell’Istituto di economia e finanza presso la facoltà di giurisprudenza della SUR , è stato per oltre un decennio Presidente del Nucleo di valutazione, poi Comitato di Monitoraggio, della Facoltà di Legge del SUR ed Executive Dean per le strutture alla Facoltà di Legge di SUR. È Presidente del Laboratorio “Carlo Pace”. È revisore dei progetti scientifici PRIN presso il Ministero della ricerca scientifica italiano. È stato membro del GI e del gruppo di controllo dell’Università [Gruppo Ispettivo Ateneo]]. È soggetto ad oggi di registrazioni biografiche in Who’s Who in the World e in Who’s Who in Science and Engineering fin dal 1997 e dal 1998/99. È stato membro dei comitati scientifici (SC) del Dottorato di ricerca in diritto commerciale e dell’economia – Facoltà di Giurisprudenza (Diritto commerciale ed economia), del SC di Master di Scienze della Sicurezza ambientale (Scienze di Sicurezza ambientale), del di Diritto privato europeo. È stato membro della giunta del dipartimento DSG presso la facoltà di giurisprudenza di SUR dal 2003 al 2006 e della giunta del dipartimento DIGEF dal 2012 al 2014. È stato membro di varie commissioni nazionali di P & T per docenti, professori associati e professore ordinario nel periodo dal 1986 al 2008. È stato membro del comitato e del consiglio scientifico del Centro di economia sperimentale dell’Università LUISS di Roma, per gli anni 1989-1996. È stato membro del comitato scientifico e coordinatore della sezione per la teoria monetaria e responsabile della ricerca del CNR “Fondamenti di teoria monetaria e politica monetaria in entrambe le aspettative razionali e modelli di disequilibrio” presso OCSM, Università LUISS di Roma, per gli anni 1989-1996. E’ autore di numerose pubblicazioni scientifiche, con oltre 55 opere, tra articoli e libri, anche in inglese tra cui due libri scientifici con editore internazionale.